Invitados especiales

AUTONOMÍA TERRITORIAL “NO ES ABSOLUTA, ES SUBORDINADA”

Inicialmente presentaremos una breve reseña histórica de las constituciones que abrieron paso al centralismo y a la autonomía de Colombia analizando algunos artículos de la Constitución Política de 1991, los cuales marcaron la trayectoria de su descentralización, su desarrollo legislativo y jurisprudencial, y así comprobar a partir de las normas y las sentencias más significativas de la Corte Constitucional cómo el poder ejecutivo central, el Congreso de la República y el juez constitucional armonizan para mantener un modelo de estado centralista.

Para el desarrollo de este tema es necesario destacar los cambios que ocurrieron en la constitución de Núñez, que produjo varias reformas constitucionales, entre las cuales sobresalen las de 1905, 1910, 1936, estas tres reformas se ocuparon básicamente de la organización territorial, y en especial de la creación de departamentos.

La reforma de 1945, creó las intendencias y comisarías y eliminó la figura  territorial de la providencia  y consagró un trato característico acorde con los criterios de población, recursos fiscales y de la importancia económica, estableciendo así distintas categorías  de municipios, creando un régimen especial para la ciudad de Bogotá.

La reforma constitucional de 1968 se concentró en la relación de los asuntos de planificación económica y estableció el situado fiscal, por lo cual los departamentos y el Distrito Especial de Bogotá participarían de las rentas nacionales.

En los años 80 predominaron una serie de movimientos que incursionaron en la no viabilidad de manejar los asuntos regionales desde la capital, por lo anterior se analizó que era necesario para la ciudad de Bogotá aplicar la globalización a través de la descentralización político-administrativa, por ello en el año de 1986 se proclamo la elección popular de alcaldes y de la Ley que estableció las transferencias del impuesto al valor agregado a las entidades territoriales.

Por ello, cabe destacar que en Colombia la política de descentralización ha estado determinada por principios del centralismo, por un lado la supremacía del poder del Estado e invocando la igualdad del territorio, subordinando la autonomía a la unidad, lo que quiere decir que, todas las entidades territoriales se manejan por un mismo régimen jurídico y por una similar organización político-administrativa.

Desde este punto de vista se ha bloqueado el desarrollo de las posibilidades que brinda la Constitución en materia de autonomía, lo imposibilita establecer nuevas formas de relación entre la nación y las entidades territoriales, dando respuesta a sus diferencias y así permitir una organización propia de acuerdo a las características exclusivas de cada territorio.

La autonomía de las entidades territoriales:

El artículo 1º de la Carta Superior, plasma: “Colombia es un Estado social de derecho, organizada en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía en sus entidades territoriales”,  por ello vale la pena preguntarse ¿En qué consiste la autonomía territorial?, a lo que se puede decir que este término hace referencia a la libertad y la facultad de promulgar normas.

En este sentido, creemos que el tema de la autonomía territorial no es una propuesta contraria a la descentralización, sino que son grados diferentes de un mismo proceso que cuestiona al Estado centralista y propone un nuevo ordenamiento territorial que acerque al gobierno al ciudadano para la solución de sus problemas diversos.

Es importante profundizar en el concepto de autonomía, que tiene varios matices entre los diversos tratadistas. Augusto Hernández Becerra, sobre el tema señala: “El nuevo contexto de la descentralización ha valorizado el concepto de autonomía. Autonomía es el atributo esencial de los gobiernos locales, en virtud del cual les está permitido adoptar e implementar ciertas decisiones por cuenta propia sin injerencia del gobierno nacional.

El estudio teórico y empírico de la autonomía tropieza con la dificultad de que se trata de una expresión polisémica. Su significado varía según el lugar y la época. Ni siquiera en teoría constitucional o administrativa, aplicadas a la organización territorial del Estado, encontramos una noción universal de autonomía de los gobiernos locales.

Bastante se ha teorizado e incluso regulado sobre autonomía local, pero no dejará de sorprendernos lo mucho que varían las doctrinas y sus aplicaciones prácticas de un país a otro. Los municipios suelen proclamarse autónomos en las constituciones y las leyes modernas. Sin embargo, en cada país el municipio es autónomo de una manera diferente.”1

La Corte Constitucional de Colombia parece darle la razón al profesor Zuluaga al señalar lo siguiente: “La autonomía de las entidades territoriales, debe desarrollarse dentro de los marcos señalados en la Constitución y la ley; no se trata de una autonomía en términos absolutos sino de carácter relativo. Así, si bien en principio, la Constitución, estructuró esta autonomía dentro del modelo de descentralización, no se alejó del concepto de unidad que armoniza lo intereses nacionales con los de las entidades territoriales…”25

El mencionado organismo de control constitucional también señala: “Si bien el sistema administrativo consagrado por la Constitución Política aspira a otorgar autonomía, tanto a las entidades territoriales como a las subdivisiones que se presentan dentro de cada una de ellas, este es un proceso que debe desarrollarse de manera progresiva, de acuerdo con las necesidades de cada servicio y con los recursos materiales con los que se cuenta para su prestación; de ahí que los grados de independencia que se otorga a cada entidad territorial, dependa de la materia o función específica que se descentraliza…”2.

Los conceptos de descentralización y autonomía están estrechamente relacionados, a tal punto que a determinadas formas de descentralización corresponden similares formas de autonomía.

En este sentido, cuando enfocamos la descentralización administrativa y fiscal estamos en el ámbito de la autonomía administrativa y fiscal; de igual manera, cuando orientamos el tema de la descentralización política nos ubicamos en el marco de la autonomía política, que incluye los ámbitos administrativo y fiscal.

En el ámbito de la autonomía política el grado de descentralización es tal que las entidades territoriales no solamente ejercen competencias administrativas sino también competencias tributario-fiscales (descentralización fiscal) y, sobre todo, adquieren la potestad legislativa que les permite auto regularse.

Analizando la autonomía territorial (autonómica) se puede considerar como la etapa más alta de un proceso debe iniciarse con la descentralización administrativa, la cual debe estar ligada a esa autonomía pero que es totalmente diferente, para ello es necesario que estos dos términos trabajen unidos para un nuevo ordenamiento territorial, con el objetivo de que realmente exista una cercanía entre el gobierno y el ciudadano para lograr una efectiva solución de problemáticas que afectan tanto al estado como a la población.

Necesitamos desde los municipios que los gobernantes  actúen con conocimiento claro de esta autonomía para que esta se vea proyectada en la población, esta sería una forma de comenzar desde los más chicos hasta el más alto gobernante y dar la aplicación correspondiente tanto al municipio, sector, distrito, como al territorio en sí.

1 Augusto Hernández Becerra: DESCENTRALIZACIÓN, AUTONOMÍA MUNICIPAL Y PODER EN COLOMBIA. En: “Descentralización, administración pública y Constitución”; Corporación Editora Nacional; Quito; Ecuador; 2005; pág. 176.

2 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia 244 de 2001. http://www.alcaldiabogota.gov.co/

Ana Bolena Merolla, Abogada Universidad Libre de Colombia, Especialista y Magister en Derecho Administrativo – UMNG, Funcionaria Pública

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